從國際框架出發：自然作為生物多樣性與氣候的共同語言

過去很長一段時間，氣候變遷與生物多樣性常被視為兩套不同的治理議程。前者多半聚焦於減碳、能源轉型、氣候風險與調適；後者則著重於棲地保護、物種保存與生態系修復。然而，隨著極端氣候事件加劇、生態退化範圍擴大，國際社會逐漸意識到，這兩者其實並非平行議題，而是深度交織、彼此依存。若生態系統持續退化，城市面對熱浪、洪水、乾旱與糧食風險的能力便會持續下降；若只以工程手段回應氣候風險，而忽略生態系與棲地網絡，也難以真正建立長期韌性。也因此，「自然」開始從傳統保育語境走出，成為連結氣候調適、風險治理、公共健康與生活品質的重要共同語言。

這樣的轉向，在2022年通過的《昆明－蒙特婁全球生物多樣性框架》（Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, GBF）中表現得尤其清楚。此框架提出「30×30」等核心目標，也強調生態系修復、永續利用、自然資源治理與公平惠益分享。更重要的是，框架不再將自然僅理解為需要保護的客體，而是進一步肯定自然系統在支撐調適、韌性、福祉與發展上的多重功能。從這個角度來看，自然不只是環境議題的一部分，而是支撐社會與城市未來的重要基盤。

與此同時，自然為本解方（NbS）也逐漸成為國際永續進程的交會點。無論是在《聯合國氣候變化綱要公約》、《生物多樣性公約》，或《聯合國防治荒漠化公約》的討論脈絡中，「自然為本」都逐漸成為共同核心，透過棲地修復、藍綠基礎設施、生態系服務與自然式管理，尋找同時回應多重危機的方法，自然為本之所以受到重視，也正是因為它不只是技術路徑，而是一種兼具綜效與整合性的治理思維。

在這樣的國際背景下，「地方政府與城市」的重要性快速提升。事實上，熱島效應、都市淹水、綠地不均、棲地破碎、公共健康壓力與日常環境品質下降，最先被感知與承受的，往往不是國家尺度，而是地方治理現場。也正因此，地方政府並非只是中央政策的執行端，而是自然與氣候整合治理最前線的行動主體。換言之，當自然成為生物多樣性與氣候的共同語言時，城市也不再只是問題發生的地方，而是國際目標能否真正轉為空間、制度與日常管理的關鍵行為者。

圖1 次國家及地方政府層級在國際自然與生物多樣性進程中的相關倡議 (筆者繪製)

 

從國際倡議到地方：城市為什麼需要新的生物多樣性行動架構

近年來，城市與地方政府已不再滿足於只是被納入國際議程，而是開始主動提出屬於自己的治理立場與行動綱領。在《生物多樣性公約》的發展脈絡中，以城市為主體的《愛丁堡宣言》與《蒙特婁承諾》便是重要代表。前者強調「次國家政府、城市與地方政府」應正式被納入全球生物多樣性治理架構，並指出地方層級在保育、復育、監測、主流化與資源動員上的實質角色；後者則更進一步，要求城市提出具體承諾，包括降低生物多樣性威脅、增加自然與藍綠空間、改善治理機制，以及促進公民、社區與地方知識的公平參與。

然而，真正的挑戰在於：全球框架與國際倡議雖然愈來愈完整，但城市層級可實際操作的工具仍然不足。國際文件通常提供的是原則、願景與總體方向，卻未必能直接轉化為城市可執行的政策語言、空間方法與管理標準。特別是在都市尺度下，生物多樣性從來不只是保護少數珍稀物種而已，而是涉及綠地網絡、雨水管理、建築法規、土壤健康、都市農業、居民可及性、維護標準、環境教育與社會參與的整體協調。如果缺乏一套更貼近地方治理現場、又能保有國際企圖心的行動框架，國際目標便很容易停留在口號承諾，難以形成真正可追蹤、可推進的治理行動。

《柏林城市自然公約》（Berlin Urban Nature Pact）便是在這樣的背景下誕生。柏林市政府在簽署《愛丁堡宣言》後意識到，若地方政府要在《昆蒙框架》的國家落實過程中扮演更積極的角色，就不能只有政治支持，而必須發展出更貼近城市治理現場的行動工具。柏林公約因此不再是另一份宣示文件，而是一套的行動架構，將自然、生物多樣性與城市治理重新接合，並把原本分散在環境、工務、水利、建築、教育、農業與公共空間管理中的行動，放回同一套整合思維中。

 

由城市為城市設計：《柏林城市自然公約》的形成與價值

《柏林城市自然公約》之所以具有代表性，也與其形成過程密切相關。它並非由少數專家或單一政府部門閉門擬定，而是經過長達兩年的參與式諮詢，由來自不同洲別、不同氣候條件與不同城市發展脈絡的90多個城市共同討論而成。

這樣的過程本身非常關鍵，它使公約不是理想式的宣示，而是一套建立在城市實務經驗上、兼具彈性與企圖心的城市工具。它要求城市重新檢視自己的規劃、法規、維護、財政與社會參與體系，是否足以讓自然在都市中持續存在並發揮作用。

圖2 歷時二年、共90個城市參與的公約發展諮商過程© Berlin Urban Nature Pact Secretariat

最終，柏林公約提出七大目標領域與二十八項S.M.A.R.T.目標，即明確(S)、可衡量(M)、可達成(A)、具關聯性(R)且具時程性(T)。此一設計反映其務實性：並非要求所有城市一次完成全部項目，而是依各自條件，於七大領域中至少選擇十五項目標，且每一領域至少納入一項承諾，藉此形成兼具系統性與地方彈性的行動架構。這七大領域包括教育與自然體驗、物種與棲地、共棲、綠色基礎設施與生態系、藍色基礎設施與水資源管理、土壤健康，以及糧食與農業。

圖3 柏林城市自然公約概覽 © Berlin Urban Nature Pact Secretariat （筆者重製）

若仔細閱讀這些目標，就會發現它們幾乎都無法由單一部門獨自完成。以「每位市民從住所步行到最近公共可及綠地的距離不超過五百公尺」為例，這牽涉土地使用、公共空間分配、社會公平與都市設計；以「在至少25%的公共綠地上建立以生物多樣性為導向的維護標準」為例，則牽涉維護制度、預算安排、專業訓練與公共認知；至於「在新開發或都市再生案中導入海綿城市雨水管理並結合生物多樣性措施」，或「制定動物友善公共建築法規及防止鳥撞」等，更是跨越建築、工務、水務與環境部門。

換言之，柏林公約所推動的，並非單純生態保育，而是以自然為核心的跨部門都市治理重構。同時，公約亦納入能力建構、共同創造、環境正義、融資、監測與報告等執行原則，顯示自然為本行動不能停留於單一亮點計畫，而必須回到長期且可持續治理基礎的建立。

圖4 柏林城市自然公約七個目標領域 © Berlin Urban Nature Pact Secretariat （筆者重製）

 

為什麼是柏林：從地方實踐累積出國際倡議

柏林之所以有能力主導這樣一份公約，不只是因為首都地位，更因為它本身已長期累積相當深厚的景觀生態規劃與自然治理經驗。柏林被認為是歐洲生物多樣性相當豐富的城市之一，擁有超過兩萬種動植物。早在2012年，柏林市便已通過城市層級的生物多樣性策略，回應德國聯邦國家生物多樣性策略、歐盟生物多樣性政策以及1992年《生物多樣性公約》的方向，並在城市自然、棲地保護與景觀規劃上累積了十年以上的制度基礎與實務經驗。可以說，柏林公約中的許多目標與概念，其實都帶有柏林長期治理累積所沉澱出的城市經驗。

更重要的是，柏林具有清楚的問題意識。近年來，熱浪更頻繁、短延時強降雨增加、乾旱時間拉長，以及地下水與植生條件的壓力。這使柏林逐漸認知到，自然已不再只是單一環境議題，而是與城市韌性、健康、生活品質與永續發展高度交織的治理課題。若無法處理生物多樣性危機，氣候危機也無法真正被解決。這樣的認知，使柏林得以把自然從環境部門業務提升為整體都市治理的共同基礎。

另一方面，柏林作為一座人口超過三百八十萬、仍持續成長的國際都市，也面臨住宅、基礎設施與再生能源設施需求增加所帶來的土地壓力。城市發展必須升級，但同時也必須維持生活品質與生態基盤。

在這樣的條件下，柏林需要的不是額外附加一份綠化口號，而是一套能夠在國際、區域、國家與地方不同尺度之間協調的整合框架。因此，柏林的策略不是把生物多樣性孤立處理：而是向上對接《昆蒙框架》並發展柏林公約，在區域層級連結歐盟《自然復育法》（Nature Restoration Law）(2024) 與歐盟生物多樣性策略2030，在國家層級對接德國聯邦自然保育法與國家生物多樣性策略。

而在柏林市府內部，生物多樣性策略也橫向連結《景觀計畫暨物種保護計畫》、城市生態補償機制、《城市綠地憲章》、城市生態補償機制，《柏林能源與氣候保護計畫2030》，以及城市綠地與休閒等政策，並統一由柏林市參議院交通運輸、氣候保護和環境部（SenMVKU）統籌推動。這種垂直與水平並進的整合方式，也正是柏林能夠把地方經驗轉化為國際倡議的重要條件。

圖5 柏林城市自然相關倡議的垂直與橫向治理整合視野 © Berlin Urban Nature Pact Secretariat （筆者重製）

 

從「保護自然」走向「城市就是棲地」

柏林早在2012年的生物多樣性策略中，便已清楚宣示：「我們作為國際大都會，應該主動承擔保護與促進城市生物多樣性的責任」。此策略一方面運用既有的棲地保護、物種保育與景觀規劃工具，另一方面也將社會參與納入核心，強調透過教育、研究與公民行動，提升市民對自然與生物多樣性價值的理解。這也意味著，柏林早已不將自然視為部門內部的行政議題，而是需要社會共同理解與維繫的公共課題。

然而，隨著都市成長、極端氣候與生態退化的壓力同步加劇，柏林在2025年進一步推出《柏林生物多樣性策略 2030+》，副標題即為「統整思考生活品質、氣候與生物多樣性」。這份策略最值得注意之處，是它把生物多樣性從傳統「保護自然環境」的框架，提升到「城市是否宜居、是否健康、是否有韌性」的整體治理層次。

這背後其實是一項概念轉換：「城市本身就是棲地及生態系的一部分」，自然不是被都市排擠後留下的殘餘，而是城市運作不可或缺的基盤。自然為本也因此不再只是政策詞彙，而是一種重新界定都市治理與景觀實踐位置的方法。

在制度架構上，這份新的策略也將原有三十八個目標或行動領域重新整理為十九個行動領域，並分為三大面向。第一類是「物種多樣性與空間」，包括柏林物種、外來種、受保護棲地、棲地連結、水域、森林、開放地景與都市農業；第二類是「都市多樣性與空間」，包括公共綠地、私有綠地、建築作為棲地、友善動物照明、教育與生活品質；第三類則是「管理與責任」，包括科學支持、社會參與、維護與發展、法制與規劃基礎、監測與報告。

這種分類方式清楚顯示，柏林不把生物多樣性視為單一環保部門業務，而是視為跨空間、跨部門、跨治理層級的整合議題。

 

城市與自然一起成長：從綠地憲章到整體空間治理

柏林的另一項關鍵經驗，在於它並未把生物多樣性只放在保育策略中處理，而是將其納入整體城市發展與綠地治理脈絡。對柏林而言，城市未來必須朝向更緊緻、多元、均衡且具包容性的發展模式前進，但這並不意味著自然應該退讓，反而更需要透過景觀規劃與生態補償，把綠地、自然與公共空間視為成長中的城市基盤。

2020 年提出的《城市綠地憲章》正反映這樣的思考。這份文件不只是綠地宣言，而是一套面向未來城市綠色與自然資源的自我約束與承諾機制。其內容包括保護與促進城市綠色網絡的基本架構、積極發掘灰色基礎設施的綠化潛力、強調公平可及與使用衝突的協調、因應不同社群需求進行空間更新，以及推動跨部門整合規劃。這說明柏林所談的「綠」，從來不只是綠地面積或景觀美化，而是與休閒、居住品質、文化表現、氣候調適、自然保育與社會公平密切相關的都市條件。

若將這種治理思路往下展開，便會看到柏林如何在不同尺度上把「城市作為棲地」轉化為實際案例。從建築設計、近郊森林，到植栽試驗與都市荒野管理，這些行動不僅回應氣候調適，也同時重新安排人與自然在城市中的關係：

從建築、森林到都市荒野，城市如何被重新理解為棲地系統

案例(1)：建築也是其他生物的棲地：人與生物共棲作為設計命題

在柏林的自然共生治理視角中，森林、濕地、草地、荒地、公園、河流，甚至建築物與灰色基礎設施，都被視為都市棲地系統的一部分。也因此，在建築尺度上，柏林逐漸將「建築也是其他生物的棲地」視為一項重要的設計命題。

在許多城市裡，人與其他生物的關係，往往只在衝突發生時才被看見，例如蝙蝠進入建築、鳥類撞擊玻璃、昆蟲受照明影響，或動物棲地因開發而遭受壓縮。然而，柏林已逐步將這些議題納入城市設計與建築規劃之中，並針對蝙蝠、鳥類、昆蟲及兩棲動物等物種需求，發展出多項對應措施，以在都市生活空間中保留並強化棲地功能。

其中，較具代表性的議題之一，是鳥撞防治。柏林注意到，每年有數百萬鳥類因撞擊玻璃帷幕而死亡，因此積極推動各類簡易且可行的建築設計與改造措施，例如玻璃噴砂、蝕刻、立面處理及遮陽系統整合等，以降低鳥撞風險。這些措施未必意味著高昂成本，反而可與建築節能改造及氣候調適策略相互結合，形成多重效益。

更進一步來看，建築不僅能消極地降低風險，更可以主動將生物多樣性視為設計課題。柏林已開始導入如「動物輔助設計」（Animal-Aided Design）等概念，重新思考建築如何回應其他物種的棲地需求。像是簷口、凹槽、牆縫、屋頂箱體或通風孔等建築細部，都可能成為建築繁殖鳥類與蝙蝠的重要棲息空間；而這些棲息場所，在各類建築工程中，也受到保護規範的重視。

這樣的轉變，反映的並不只是技術調整，而是城市設計對自然理解方式的改變：自然不再只是被安置於建築之外的綠化元素，而是被納入建築本身與都市空間的規劃思考之中，使共棲成為可以被設計、管理與實踐的都市條件，建築本身也開始承擔與其他物種共存的責任。

案例（2）：氣候韌性的近郊森林，是百年尺度的景觀工程

在都會區域尺度，柏林約有近五分之一土地為森林，但近年乾旱加劇與極端高溫頻繁，已使森林系統的脆弱性更加明顯，特別是結構單一的純松林，在乾旱、強風及病蟲害壓力下更容易失去穩定性。也因此，柏林並未將森林視為單純的綠覆或自然空間，而是作為都會邊緣環境中長期氣候調適與生態治理的核心基盤。其重點不在短期增植綠量，而在於調整森林結構、提升水文調節能力，並降低未來極端氣候帶來的系統性風險。

在策略上，柏林以近自然森林經營為基礎，逐步將缺乏自然性、結構單一且穩定性較低的純松林，轉型為較具韌性的闊葉混合林，同時強化地下水補注等生態功能。目標是在2050年前，使至少一半森林面積轉為較具氣候調適能力的混合林。自2012年起，柏林已辨識出約半數森林面積具有轉型需求，並持續栽植符合當地立地條件的原生闊葉幼樹，同步檢討轉型方法與成效。

這項行動的關鍵，在於它將森林治理從傳統造林或保育思維，提升為面向未來風險的空間治理策略。柏林關注的並不只是森林面積是否增加，而是森林結構是否足以支撐未來的生態穩定、水文調節與氣候韌性。從這個角度來看，近郊森林轉型不只是林業管理問題，而是一項長期性的自然為本與景觀治理工程。

案例(3)：從植物試驗到維護手冊，系統性建立城市綠地的調適能力

除了大型森林系統，柏林在都市日常綠地與街道景觀層次，也逐步建立更具系統性的氣候調適策略。隨著高溫、降雨不穩與土壤乾燥等問題日益明顯，都市綠地不再只是景觀配置，而被納入城市調適能力的一環；植物是否耐熱、耐旱，以及是否適應新的氣候條件，也因此成為選種、配置與維護管理的重要依據。

在此脈絡下，柏林能源與氣候保護計畫進一步結合景觀與樹木管理，推動氣候變遷下的灌木與多年生草花植物基礎研究。此計畫透過示範花園與苗圃建置，系統性測試不同植物材料在都市環境中的耐受表現，並據以整理出較適合未來城市條件的植栽名單，作為公共綠地、街道景觀、行道樹及開放空間設計的參考依據。

這項計畫的重要性，不只在於植物試驗本身，而在於它建立了一套從研究、示範到實務應用的操作架構。相關成果一方面納入職業訓練課程，提升園藝、景觀與綠地維護人員的專業能力；另一方面也進一步彙整為植物名單與養護手冊，使研究結果能進入地方政府、景觀設計者與綠地管理單位的日常決策與維護流程。換言之，柏林在這裡所建立的，不只是植栽資料，而是一條將氣候調適知識系統化、並轉化為具體操作工具的治理路徑。

案例(4)：城市荒野不是空白地帶，而是珍貴棲地

柏林另一項極具特色的經驗，在於其對「都市荒野」生態價值的重新理解與重新定位。像是滕珀爾霍夫機場草原（Tempelhofer Feld）、格萊斯三角鐵道公園（Park am Gleisdreieck）與泰格勒機場城市公園（Tegeler Stadtheide）等，皆屬於具有特殊歷史背景的開放空間。這些地點過去多為機場、鐵道或其他交通與基礎設施用地，但在原有功能退役後，柏林並未急於將其全面再開發，而是讓部分空間保留其自發演替的過程。

也正是在這樣的條件下，這些原本被視為閒置、過渡，甚至帶有荒蕪感的土地，反而逐漸形成珍貴的都市棲地與另類自然資產，也成為觀察城市自然演替、棲地營造與人與自然互動關係的重要場域，並且成為先進都市生態研究的實驗場域。

以坦佩爾霍夫園區為例，直到2008年仍有飛機起降，2010年後則轉型為全球最大的內城開放空間之一。園區內分布有沙地乾草地與燕麥草草原等棲地類型，並為步行蟲、蜜蜂、胡蜂、熊蜂、日行性蝴蝶與蚱蜢等昆蟲提供棲息環境。

對柏林而言，這片遼闊開放地景的價值，不僅在於休閒使用，更在於它為鳥類與昆蟲提供了穩定繁殖條件。近年更透過引入傳統綿羊品種的試驗性放牧計畫，作為草地維護與生物多樣性管理的一部分。相較於機械式割草，放牧能以較緩慢、低干擾的方式維持草地結構，並保留較多棲地異質性，使維護本身也成為支持生態功能的管理手段。

圖6-1、6-2 除役機場開放自然草原與Skudden羊實驗性放牧計畫© Konstantin Börner/ Grün Berlin GmbH

格萊斯三角鐵道公園則呈現另一種都市自然的樣貌。這裡原為貨運鐵道交會空間，戰後逐漸廢棄，1950年代起由自然演替接手場地，樺樹、刺槐、楊樹等先驅樹種逐步形成森林。許多植物物種甚至是隨火車遷移而來，構成獨特的本地與非本地物種混合景觀。後來，這裡作為生態補償措施被轉型為城市公園，但仍刻意保留部分荒野森林狀態，作為都市生態研究、公共體驗與管理觀察空間，也使研究者得以進一步檢視：在都市環境中，並非所有非本地物種都必然對生態有害，關鍵仍在於整體棲地條件、物種互動關係與管理方式。

這些案例共同顯示，城市荒地的價值不僅在於保留了珍貴棲地，也在於提供了一個可以持續觀察、試驗與調整管理方式的生態實驗場。城市中的自然因此不一定來自新建公園，也可能來自對閒置地、遺址與邊界空間的重新辨識和設計，以及對其生態潛力的長期經營。

圖7-1、7-2、7-3 刻意保留的鐵道遺跡與荒野化生態與兒童自然體驗場域 ©筆者拍攝

 

Why Cities? 城市需要自然，自然也需要城市

從柏林的經驗回看在地，真正值得注意的並不是個別案例本身，而是其背後的治理視角：自然與生物多樣性不再只是自然保護區或少數生態敏感區的議題，而已進入都市治理與景觀規劃的核心；同樣地，氣候調適也難以與生物多樣性切開處理，因為棲地連結、藍綠空間與城市韌性，本就是彼此交織的條件。當城市被理解為棲地網絡的一部分，當代城市所面對的便不再只是開發與保護的二分，而是如何在持續都市化的過程中，重新安排人、基礎設施、土地使用與生態系之間的關係。

本世紀被稱為「城市的世紀」。目前全球已有一半以上人口居住於都市地區，預計至2050 年，全球城市人口將再增加二十四億人，都市化面積也將增加約一百二十萬平方公里。《城市世紀中的自然評估》（Nature in the Urban Century Assessment）指出，到2030年，全球約40%的嚴格保護區，以及約一半較寬鬆的保護區，都將位於都市地區五十公里範圍內。

這意味著，自然是否能被有效保護，愈來愈取決於城市如何規劃自身的空間、基礎設施與治理方式。Why Cities的提問，真正指向的並不是城市為什麼重要，而是當自然與都市彼此深度嵌合時，城市治理本身就已成為生物多樣性與氣候行動的一部分。

這也正是《柏林城市自然公約》的意義所在。它的重要性不在於再增加一份城市倡議，而在於提供了一種可操作的行動架構，使全球生物多樣性與氣候框架得以落到城市治理的尺度。

接軌國際的行動，也正在台灣展開。高雄市、台東縣與金峰鄉已正式承諾並參與《柏林城市自然公約》，與奧斯丁、波昂、蒙特婁等城市共同成為首批加入公約的地方政府。這顯示，在國家層級相關策略與行動計畫持續推進的同時，部分地方政府已率先從城市與地景尺度展開實踐，並依自身條件發展因地制宜的地方生物多樣性策略。

城市需要自然，自然也愈來愈需要城市起而行；當國際框架逐步落實到地方尺度，我們真正面對的，是如何從治理、規劃、設計與維護的日常實踐中，重新把自然放回城市的核心。你的城市，也開始行動了嗎？